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对政府全口径预决算审查监督的认识与思考
来源:张家界市人大     日期:2017-05-12     作者:瞿大学     阅读:

 

对政府全口径预决算审查监督的
认识与思考
 
瞿大学
 
“实施全面规范、公开透明的预算制度,加强对政府全口径预决算的审查和监督”,这是党的十八大以来,中央对各级人大如何看紧政府“钱袋子”的预决算审查监督工作提出的新要求。党的十八大报告明确指出:支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,加强对政府全口径预决算的审查和监督。那么,全口径预决算的含义和主要内容是什么?推进全口径预决算目前还存在哪些困难和问题?人大如何开展对政府全口径预决算的审查和监督?这些都是我们需要认真思考、着力研究、深入探讨和妥善解决的问题。本文以张家界市人大及其常委会开展对政府全口径预决算的审查监督为例,提出一些粗浅见解。
一、全口径预决算的含义及主要内容
全口径预决算管理的概念是2003年10月提出的,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第21条提出:“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控,加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”。此后,国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中进一步提出“改革和完善非税收入收缴管理制度,逐步实行全口径预算管理”。2012年,党的十八大报告再次对各级人大及其常委会加强对政府全口径预算决算的审查和监督提出了更高更明确的要求。
全口径预决算的含义就是对全部政府性收支,实行统一、完整、全面、规范的预决算管理。也就是说,全口径预算管理的范围不仅包括原来预算内资金和预算外资金,还包括政府性债务。通俗的讲,就是所有政府性收支都要纳入预算管理,在政府预算之外,不允许政府及其各个部门有任何收支活动。
审查和监督政府财政全口径预决算,是人大应该履行的职责。对政府全口径预决算的审查和监督,意味着政府的全部收入和支出都要纳入人大的监管视野。政府预算体系包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算四个方面,其中:公共预算是人们比较熟知的公共财政收支安排,其收入来源大都来自税收,还有部分是非税收入,支出主要用于政府提供的公共产品和服务,包括教育、医疗卫生、住房保障、农林水事务等;政府性基金预算收入属于非税收入,包括国有土地出让金收入、价格调节基金、城市基础设施配套费等,支出特点是专款专用,用于社会发展和改善民生,如教育、城市建设等;国有资本经营预算的收入来源,主要是按照相关规定和比例向国有企业收取的国有资本收益,支出主要用于国有经济和产业结构调整、改革重组、重大技术创新等;社会保障预算包括企业职工和机关事业单位人员基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。以上这四本预算相对独立又相互衔接。比如,从政府性基金的土地出让净收益中,分别计提10%用于教育和水利建设;公共预算和社会保障预算都有社会保障的内容,但按照规定,社会保险基金不能用于平衡公共财政预算,公共财政预算可补助社会保险基金。在现实中,全口径预决算管理还应包括:地方政府债务收支,预算与决算口径的统一,还要解决财政资金的再分配等等。
二、张家界市人大常委会对口径预决算审查与监督的做法及缺失
近年来,张家界市人大常委会认真履行法定监督职责,以搞好部门预算审查作为切入点,切实加强对地方公共财政预决算的监督,促使全市基本形成了比较规范的公共财政预算体系。一是建立制度,规范监督工作。2010年,市人大常委会制定了《预算审查监督操作规程》,2016年,出台了《张家界市人民代表大会常务委员会市本级财政预算审查监督若干规定》,四个区县也制定了不同的管理制度。二是提前介入,掌握基本情况。在每年预算编制阶段,主动与财政部门联系,全面了解编制的原则和要求、财政支出安排的测算依据,使下一阶段的审查更有针对性。三是突出重点,搞好预算分析。在预算草案报送至市人大后,重点关注项目支出预算编制的公平性和连续性,对所有预算单位近3年的部门预决算数据进行统计分析,甄选出部门预算中项目支出预算增减幅度变化较大的单位进行重点审查,分析数据变化的来龙去脉,防止单位虚报项目支出预算情况的发生,确保财政资金分配科学合理。四是加强审计,抓好问题整改。在坚持审查和批准财政决算的同时,听取和审查年度财政预算执行和其它财政收支的审计工作报告,督促政府有关部门抓好审计发现问题的整改,要求由审计发现问题的单位负责人直接向人大常委会会议报告本单位审计整改工作情况,并由常委会组成人员对单位整改情况进行测评,增强监督的针对性、实效性。
从审查监督程序上看,全市预决算审查监督工作取得了一定的效果,但也还存在一些不足和问题:一是监督存在盲点。政府性债务收支还未纳入政府预算体系,没有编制预算,以至无法审查监督;审查监督预决算大多数只注重程序,对预决算草案和预算调整方案的审查,关注的是否平衡,而忽视平衡过程、分配过程、绩效评价等实质性审查;公共财政预算中有些部门和单位对年度结转资金未纳入预算管理等等,这些都与全口径预算决算审查监督要求不相适应。二是审查监督工作不够深入。因为预决算编制启动较晚,编制时间匆忙,预算草案迟迟不能出台,即便出台,也要先由市委、政府“定盘子”,经过讨论决定后的预算草案再报送人大,无论是在时间上,还是在内容上,使人大常委会的初审在一定程度上流于形式。三是预算编制准确率不高。由于张家界市自身财力不强,上级转移支付依赖程度高,在编制预算草案时,因上级一般性转移支付无法准确预计,造成年初预算数和决算数存在一定差异,年中追加预算、年末列支转暂存现象普遍存在,客观为人大全口径预决算审查监督造成障碍。四是预决算审查力量不足。市及区县人大常委会都是预工委与财经委合署办公,市人大财经委、预工委共有3名人员,永定区、桑植县财经委、预工委分别只有1名人员,而慈利县、武陵源区财经委、预工委只安排一名工作人员;同时因为财经委、预工委人员大多从政府部门领导岗位上转任,年龄偏大,专业性不强,还要承担大量财经委方面的工作,这对于人大预算决算审查监督工作而言,力量极其薄弱。
三、如何开展全口径预决算审查监督的思考和建议
加强对政府全口径预决算审查和监督,对于贯彻落实好党的十八大精神,确保经济社会可持续发展,全面建成小康社会,具有十分重要的意义。对此,要坚持按照党委领导、人大主导、政府配合的总体要求,深入开展调研,积极探索,着力在加强人大依法履职、抓好基础和完善体制机制等方面下功夫,全力推进和加强政府全口径预算决算审查监督工作,将有效监督转化为加快发展的动力。
(一)充分提高认识,强化做好财政预决算审查监督工作的使命感。党的十八大报告提出“加强对一府两院的监督,加强对政府全口径预算决算的审查监督”,是各级人大常委会面临的全新重大课题,也是破解制约我市预决算审查监督瓶颈的有效途径。我们要认真学习领会贯彻落实好党的十八大、十八届四中全会精神,重视和发挥人大机关在平衡财政收支中的守门把关作用,着力解决对人大财政监督认识不到位、制度不健全的问题。一方面要进一步加强对宪法、预算法、监督法等法律法规的宣传教育,深化对建设社会主义市场经济建设中人大监督性质地位作用的认识,树立接受人大监督的自觉性和主动性,努力形成良好的法制环境。另一方面要敢于监督和善于监督。人大及其常委会要以对党和人民高度负责的精神,理直气壮地行使监督职权,正确处理好监督和支持的关系,做到既不失职也不越权。
(二)改进监督方式,增强财政预决算监督的实效性。在财政预算编制审查监督上,要研究和调整编制预算草案的时间,可提前一季度甚至更长的时间进行预算编制工作,以保证预算编制有足够的时间。在预算审批执行中,认真落实“先有预算编制,后有预算执行”的要求,经人代会批准后的预算批复情况,要求财政部门报人大常委会备案;对预备费的增加,农业、教育、科技、社保、环保、行政管理费的调整,作出明确的规定,必须提请人大常委会审查批准。在决算监督上,除要求政府及其财政部门应在预算年度截止后及时将政府决算提交人大常委会审批外,还要要求政府及其财政部门和审计部门将向上级报送的决算和审计结果报人大常委会备案,人大常委会认为必要时可采取调研、检查、视察、召开座谈会等方式,对本级及部门收支情况进行跟踪监督。
(三)完善监督机制,推动财政预决算审查监督规范化制度化。一是建立健全财政预算初审制度。在人代会前,要求财经委组织代表提前进行调查研究,对预算草案主要内容作出全面的评估,起草初审工作报告,提交主任会议和人代会审查批准。二是实行会议重点审查制度。在人代会上,可考虑把一些关系国计民生的重大事项和主要指标,如发展速度、举债规模、投资巨大的建设项目等,列为重点内容进行报告、说明,让代表进行重点审查。三是规范财政预算执行情况逐月报告、半年审议制度,建立预算执行网络查询监督机制,逐步实现人大对财政资金运转全过程的在线监督。四是理顺审计监督机制,充分利用审计结果,通过支持审计部门助推预决算监督工作。五是建立健全公共财政社会监督制度,推行重点专项资金年度报告制度,选取群众关注度高的如重大项目、社保、环保等专项资金使用情况开展专项调查,实行绩效评估,确保资金安全高效运行。同时,实行国有资产收益报告制度,将国有资产营运及收益纳入人大预算监督内容,防止资产流失和体外循环。(作者单位:张家界市人大常委会)

责任编辑:杜博    


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